La Fondazione ANCI IDEALI ha incontrato Fabrizio Barca e ha raccolto in una lunga e interessante intervista i punti salienti della Riforma della politica di coesione che ha proposto alla Commissaria europea Danuta Hübner a fine aprile aprile nel suo Rapporto indipendente, e le prospettive che tale riforma aprirebbe per i Comuni e le città.

Perché c’è bisogno di una nuova rifoma della politica di coesione, nonostante i correttivi che la Commissione ha apportato quasi ad ogni periodo di programmazione?  
La politica di coesione ha bisogno di un cambio di direzione (come titola uno dei capitoli), non di una riforma minimalista. Il Rapporto che da poco ho presentato alla Commissaria indica infatti che la politica di coesione non mostra risultati evidenti. Proprio la carenza di evidenza motiva una riforma della politica di coesione che non sia solo di facciata.
L’architettura della politica di coesione é convincente. E’ convincente la multilevel governance, il sistema dei contratti, la capacità di diffusione delle esperienze attraverso una rete di rapporti orizzontali e verticali; ma al tempo stesso non esistono elementi per affermare che questa politica abbia raggiunto i due obiettivi primari della coesione: e cioè, che abbia migliorato la qualità della vita dei cittadini europei, aiutandoli a cogliere appieno le opportunità e ad affrontare i rischi che derivano dall’integrazione dei mercati. Il vero scopo di questa politica.
Di conseguenza il Rapporto ha individuato due assi essenziali di riforma. Da un lato concentrare le risorse su alcuni, pochi beni pubblici che siano rispondenti alla domanda dei cittadini europei, la domanda di cogliere le opportunità e di affrontare i rischi dell’integrazione dei mercati. Dall’altro assicurare che nel trasferimento delle risorse dalla Commisione europea agli Stati Membri e alle Regioni le condizioni del trasferimento siano più cogenti, nel senso di impegnare questi governi al conseguimento di risultati misurabili.
Come si orienta una politica al risultato? I Paesi Membri devono indicare con chiarezza quali sono i risultati che vogliono perseguire. Nell’attuale sistema di programmazione c’è una attenzione significativa a tutti gli aspetti di processo, ma c’è una scarsa attenzione agli obiettivi e ai target che i Paesi e le Regioni intendono perseguire, e c’è una insufficiente attenzione alla soddisfazione dei requisiti istituzionali che nei diversi paesi permettono il conseguimento dei risultati.
E’ pertanto necessario che si modifichino i meccanismi secondo i quali la Commissione trasferisce i fondi.

Quindi il Rapporto considera necessaria una maggiore responsabilità politica all’interno della programmazione dei Fondi Strutturali?
La politica di coesione è sia in termini assoluti, che nel confronto con le politiche nazionali, quella che ha il livello di verificabilità (accountability) più elevato, in termini di risultati finanziari e di output fisico (numero di corsi tenuti, ponti costruiti, sistemi di smaltimento dei rifiuti realizzati). Assai poco sappiamo, invece, in termini di effetti sulla qualità della vita dei cittadini, che è il vero obiettivo della politica di coesione. L’aumento di responsabilità non è necessario in relazione alla capacità di spendere perché questo è fenomeno già sotto controllo. L’aumento di responsabilità va invece assunto in relazione alla capacità di produrre effetti concreti sulla qualità della vita dei cittadini. Questo, in sede di programmazione, sarà possibile se si introdurranno nei “contratti” della Commissione con i Paesi Membri obiettivi in termini di target quantitativi. Sono target che l’UE deve pretendere dai Paesi Membri e dalle Regioni. Poi, in sede di rapporto annuale sui risultati andranno indicati i progressi verso tali obiettivi.

Ci sembra che il Rapporto riduca il ruolo della Regione, a vantaggio di una politica che abbia ad oggetto il territorio. E’ cosi’ ?
Circa il ruolo delle Regioni, il Rapporto introduce una distinzione fondamentale tra la Regione con la r maiuscola e quella con la r minuscola. L’unità di riferimento della politica di coesione è il posto, il “place”, la regione con la r minuscola, cioè la realtà territoriale. Il “luogo” é un luogo non predefinibile, è un’ area che in sede di politica di sviluppo si aggrega e rivela la capacità di proporre un progetto di sviluppo. Può essere una macroregione, come la parte di una città.
La Regione amministrativa, invece, con la R maiuscola conserva, nel Rapporto, la sua centralità come unità istituzionale all’interno della politica di coesione. Il suo ruolo principale è proprio quello di selezionare i progetti, e, così facendo, di fare emergere le regioni.
Non è vero in tutti i paesi, o in tutti i comparti, ma in generale la Regione è più adatta dello Stato centrale a operare la selezione dei progetti.
L’esperienza della politica di coesione ha poi insegnato che le Regioni possono fallire in tale compito, cadendo preda di nuovi centralismi. Di qui la necessità che i soggetti istituzionali - siano essi le Regioni o gli Stati membri - che si assumono la responsabilità della spesa delle risorse comunitarie, si impegnino in modo più forte del passato e siano soggetti a regole più stringenti per realizzare una politica ‘place based’.

Lei poi disegna un ruolo più forte della Commissione europea che elaborerà  un vero e proprio Quadro stategico comunitario per tutti i 27 Paesi
A leggere le vecchie Guidelines, eccetto che quelle per i trasporti in cui la linea programmatica della Commissione è molto cogente, le linee guida sono molto lasche tanto da non offrire principi robusti di riferimento per gli Stati Membri e le Regioni. Da documento di riferimento le Guidelines europee devono diventare un documento cogente cui i documenti programmatici degli stati Membri e delle Regioni devono fare riferimento. Secondo le indicazioni del Rapporto, poniamo il caso che una delle priorità sia l’innovazione. Nel documento strategico europeo sotto il capitolo innovazione saranno chiariti quali dovranno essere cioè i requisiti minimi istituzionali affinché i programmi operativi possano prevedere iniziative a cui destinare risorse riferite al capitolo innovazione. Se ad esempio il sistema universitario in un paese non ha sistemi di valutazione atti ad assicurare che vi sia una capacità di selezione sulla qualità dei soggetti proponenti, quel sistema universitario non sarà considerato dall’UE atto a spendere risorse nell’innovazione.
Questo disegno attribuisce alla Commissione europea in sede di adozione dei documenti strategici generali e di programmi operativi una discrezionalità maggiore di quella attuale. Potrebbero darsi situazioni in cui la Commissione Europea dirà a un paese, ad esempio in tema di istruzione, “il tuo documento strategico in fatto di istruzione non mi ha convinto, però se mantieni l’impegno presente nel documento a migliorare le condizioni, io, Commissione europea, adotto il tuo piano, ma a condizione che entro un dato lasso di tempo mi indicherai che gli impegni che avevi assunto sono stati mantenuti”. Se la Commissione accerta che gli impegni non sono stati mantenuti, il finanziamento viene sospeso.

Il finanziamento del programma per un paese consisterà in un unico contratto-paese o in contratti diversi per ogni programma operativo? Il Rapporto introduce anche maggiori controlli e un cambio nella governance generale
Il Rapporto disegna un sistema per cui il contratto con lo Stato Membro viene approvato contemporaneamente ai contratti relativi ai programmi operativi con le diverse autorità di gestione. Oggi, in molti paesi, il quadro strategico nazionale é un documento di riferimento e l’unica forma di contratto effettivo è quella dei programmi operativi. Ovviamente questo aumento di discrezionalità dei poteri della Commssione ha delle conseguenze ed è attuabile solo se saranno soddisfatti due requisiti, dal lato dell’offerta e dal lato della domanda.
Dal lato dell’offerta il Rapporto sostiene che la Commissione deve accrescere la propria competenza; occorre che la Commissione operi un forte investimento in risorse umane perché solo una Commissione con una forte competenza settoriale puo’ permettersi di dialogare con un Paese Membro e dire ‘non mi hai convinto’; inoltre, sempre sul versante della Commissione, deve esserci un miglioramento dell’organizzazione. Non è più produttiva una separazione netta tra la DG Occupazione e la DG Regio perché questo significa tenere separata la politica per le persone dalla politica per i territori, quando invece proprio i Trattati parlano di coesione a un tempo economica, sociale e territoriale.
Sul fronte della domanda, il Rapporto richiede un nuovo meccanismo di check and balances, un sistema di contrappesi fra le grandi istituzioni che costituiscono l’Unione. Il parlamento Europeo va messo in condizione di conoscere e discutere i progressi (o regressi!) che Regioni e Paesi Membri compiono rispetto agli obiettivi. Il Consiglio deve, in primo luogo, poter valutare l’operato della Commissione, per accertarsi che essa abbia controllato i requisiti per il futuro raggiungimento dei risultati - e questo preliminarmente ai contratti con le autorità di gestione – e che non “abusi” del potere di rifiutare programmi. Il Consiglio dovrà anche prendere in esame i rapporti annuali dei Paesi. E’irragionevole che in Europa vi sia una sede di discussione vivace e arricchita da dati quantitativi, quella dell’Open method of coordination dove si verifica la strategia di Lisbona, politica su cui l’UE non mette fondi; mentre non esiste un luogo altrettanto alto politicamente che discuta gli esiti della coesione.

Nel suo Rapporto si parla anche di possibili cambiamenti subito e di avviare delle sperimentazioni
Introdurre cambiamenti fin da subito serve per due ragioni. Primo, se si decidesse di accettare il tracciato di riforma delineato nel Raporto, non si puo’ certo pensare di attuarlo dalla mattina alla sera e non si puo’ pensare di deciderlo nel 2012 perché sia a regime nel 2014. La costruzione di un Consiglio nuovo richiede una preparazione di almeno due anni, cosi’ come il disegno o il ridisegno della DG Regio e delle strutture della Commissione preposte alla politica di coesione. Un nuovo sistema di indicatori richiede almeno tre anni. Per essere attrezzati nel 2014 occorrre lavorare dal 2010. Questo è il primo motivo.
Secondo, i dati ci dicono che l’attuazione del programma 2007-2013 è molto lenta in tutta Europa. Da un lato questo è un problema finanziario, ma, anziché accrescere il lassismo, allentare le regole, per consentire ai paesi di “smaltire” fondi comunitari, il ritardo può anche rappresentare l’occasione per introdurre modifiche. Ad esempio, entro la fine dell’anno i paesi devono presentare il primo rapporto sull’implementazione dei programmi. Questa puo’ essere l’ennesima occasione burocratico-procedurale, o può tradursi nella prima occasione in cui i paesi si misurino coi risultati. Ciò si può fare subito.
Altra innovazione o sperimentazione che si puo’ avviare da subito puo’ riguardare gli indicatori. Il sitema degli indicatori oggi é considerato una sorta di orpello che gli Stati Membri devono sopportare rempiendo tabelle; la qualità dei dati che normalmente vengono prodotti è pessima, i target sono irragionevoli. E’ un pessimo segno per la politica di coesione. Il miglioramento degli indicatori di questa politica si puo’ fare da subito. Le condizioni politiche perché vi sia un sussulto di questo tipo sono propizie: l’agenda della nuova Commissione e il nuovo Parlamento potrebbero inserire, nell’ambito del budget review, le condizioni affinché alcuni di questi miglioramenti siano attuati ora.

Quali sono state le prime reazioni a questo Rapporto?
Grande interesse generale; una straordinaria apertura della Commissione nel promuovere questa iniziativa indipendente e nel mettere un esterno nella condizione di accedere alle informazioni e a consentire critiche. E’ segno di una istituzione viva, non avverrebbe ovunque.
Inoltre, a Rapporto uscito, si è registrata una reazione vivace sia all’interno della Commissione europea, dove il Rapporto è stato dibattuto fin dal primo incontro con le diverse DG; una reazione interessante dei Paesi Membri con i quali ci sarà un incontro a Bruxelles entro giugno e una reazione vivace ed interessante da parte delle Regioni, che sotto l’iniziativa della Baviera hanno organizzato un incontro di 200 regioni su questo Rapporto.

Nel Rapporto si dice anche che la Commisione europea dovrebbe anche poter mobilitare gli attrori locali. Ci parla di questa opportunità?
E’ indispensabile, affinché ci sia una politica basata sui territori, cioè ‘place based’, che le regioni abbiano l’opportunità effettiva  i mobilitare conoscenze e intercettare le preferenze dei soggetti locali.
Il Rapporto constata che di frequente questa capacità di mobilitazione dei livelli pubblici e privati locali è stata limitata, con la conseguenza che la politica di coesione, anziché promuovere gli innovatori, ha finito per privilegiare i procacciatori di rendita, i conservatori. Mi spiego: quando non c’è mobilitazione, è più probabile che i flussi vengano intercettati non dagli innovatori, ma dai clienti di sempre. Questo è un doppio fallimento, cioè la politica non solo ha fallito per non aver saputo cambiare le istituzioni, ma fornisce nuove risorse finanziarie a chi non vuole l’innovazione e il cambiamento, ai rent-seekers.
Allora, affinché ciò non avvenga, è necessario qualche motivo più forte di mobilitazione. Il Rapporto prevede due strumenti. Da un lato che la Commissione abbia a propria disposizione un pacchetto finanziario dello 0,1% del totale delle risorse sotto il titolo di ‘iniziative territoriali’, sufficiente a poter intervenire dove vuole nel territorio dell’UE a montare delle operazioni con i livelli locali. Queste iniziative non cambieranno le sorti dell’UE ma potrebbero introdurre degli elementi di novità soprattutto in quei territori in cui le Regioni o gli Stati Membri fallissero nello svolgere la funzione di mobilitazione.
C’è un secondo strumento. La Commissaria ha lanciato l’iniziativa ‘Regions for economic change’ un paio di anni fa, che potrebbe essere rafforzata costruendo una metodologia che consenta ai diversi soggetti non solo di apprendere ma di usare le lezioni delle esperienze discusse.
C’è poi un terzo pilastro dell’azione di mobilitazione degli attori locali da parte della Commissione: il lancio in tutta Europa di un’iniziativa di valutazione di impatto controfattuale prospettica.
Si tratta di valutare per dati interventi, in dati luoghi, se la condizione soggetti beneficiari dell’intervento risulti modificata rispetto a quella di soggetti “simili e in simili circostanze” che non abbiano beneficiato di intervento. A parte l’utilità di acquisire conoscenza, su basi solide, sull’efficacia di date azioni, questa metodologia può avere un forte effetto disciplinare quando è sviluppata contemporaneamente al momento di disegno e programmazione dell’intervento. In questo caso, il contemporaneo disegno della valutazione di impatto, oltre ad assicurare la produzione dei dati che saranno poi necessari all’esercizio, induce a chiarezza sia in merito all’obiettivo dell’intervento -  quale è, veramente, il beneficio a cui si mira – sia in merito alle modalità di selezione dei beneficiari.
Il grande vantaggio di questa metodologia è che il programmatore e il valutatore lavorano insieme nella fase di progettazione. Il progetto sarà più chiaro sui beneficiari e sugli obiettivi per il fatto che la valutazione è costruita insieme al progettista.
Questa metodologia si puo’ applicare non per qualunque progetto, possiamo dire su un terzo, un quarto, degli interventi della programmazione comunitaria dei fondi strutturali. Ma già questo rappresenterebbe uno straordinario progresso. E poi, quando non è applicabile, altre metodologie di valutazione di impatto esistono, che la politica di coesione deve promuovere.

Vedrà perciò la luce una generazione di valutatori, presso le Regioni e i Comuni?
I valutatori dovranno trovarsi nei livelli regionali e locali. La commissione dovrebbe pronuovere la valutazione e fornire un’assistenza tecnica in grado di dare risposte sulla metodologia. A  Bruxelles ci dovrebbe essere una casa della valutazione che spinga affinché in tutti i casi in cui ciò si può fare, gli Stati Membri, le Regioni e i livelli locali individuino con la programmazione il disegno degli interventi e dei loro effetti. Eseguita burocraticamente la valutazione diventa una torre d’avorio, se fatta bene, con un forte coinvolgimento dei beneficiari, diventa un arricchimento per le istituzioni e le strutture preposte alla progettazione.

Vogliamo parlare anche del ruolo delle città nella politica di coesione riformata?
Il Rapporto osserva e sottolinea nel capitolo sui risultati che sia i programmi urbani Urban e in parte quelli del mainstream urbano, come pure il programma Leader sono programmi che mostrano una significativa esperienza di risultati.
Inoltre il Rapporto dedica il primo capitolo, quello di introduzione concettuale, alle agglomerazioni e le città sono spesso il punto focale delle agglomerazioni.
Il Rapporto si interroga e affronta una sfida che viene dal rapporto della Banca Mondiale Geography Report, il quale afferma che, dal momento che il volano dello sviluppo economico sono le agglomerazioni urbane, le politiche ‘place based’ non vanno fatte, perché queste politiche frenerebbero le forze spontaneee del mercato, le quali orientano spontaneamente cittadini e risorse verso i centri di maggiore attrazione. Quel rapporto sostiene quindi che lo stato dovrebbe limitare i propi interventi alle azioni spacially blind, a-territoriali, che non hanno contezza dei contesti. Queste sarebbero la politica generale del lavoro, dell’istruzione, del mercato dei suoli. Questa è la tesi del Geography Report.
Il mio Rapporto argomenta invece che questa tesi è errata. Le politiche dell’istruzione, dei servizi, del mercato dei suoli, non è vero, come sostiene il rapporto di Banca Mondiale, che possano essere a-territoriali e che gli esempi stessi che il Geography Report fa dimostra che quelle politiche erano state immaginate avendo bene in testa la destinazione territoriale. E allora, professare e pretendere cecità territoriale nelle politiche significa nascondere scelte territoriali, sopravvalutare il ruolo dello stato centrale nella sua capacità e onniscienza: di sapere quali agglomerazioni vanno favorite e quali no; quali sono le politiche che vanno o non vanno viceversa, le politiche territoriali hanno il pregio di essere dichiaratamente politiche territoriali; sono assai più “liberali”, in quanto riconoscono che lo stato non puo’ avere tale conoscenza prima e che l’unica politica possibile per favorire le agglomerazioni è quella di coinvolgere i vari soggetti di governo del territorio, stanarli, metterli in competizione, aprire un mercato dei progetti competitivo e muoversi nella direzione di favorire quei progetti che appaiano più convincenti e remunerativi.
La contrapposizione vera è tra politiche territoriali cieche che favoriscono processi in essere e sottraggono ai cittadini la possibilità di capire in che direzione vanno le scelte pubbliche e un sistema concorrenziale in cui le agglomerazioni urbane sono in concorrenza tra loro per ricercare innovazione. Una politica ‘place based’ è in grado di attrarre gli innovatori urbani che saranno capaci di proporre progetti migliori.

Parliamo allora delle aree metropolitane e della competitività tra sistemi territoriali
Mettere in competizione i territori significa anche non lasciare che le risorse siano attratte dalla capacità di influenza delle elites urbane; che stabiliscono rapporti diretti con il centro e si garantiscono azioni poco trasparenti. Il vantaggio di una politica territoriale è che ogni area metropolitana può mettere in campo i propri vantaggi comparati.

Una  politica di questo tipo non rischia di mettere in competizione i territori tra loro a tal punto da favorire il Nord e da far si’ il Sud resti fuori?
Quando parliamo della politica di coesione parliamo di una politica che ha preallocato le risorse tra grandi aree, arretrate e non arretrate. Le prime avendo più bassi tassi di sviluppo e peggiori istituzioni richiedono risorse assai più cospicue. All’interno di queste grandi aree, invece, l’allocazione delle risorse va legata alla capacità progettuale dei territori.
Il rapporto sostiene due cose: che obiettivo della politica di coesione non è la convergenza.
I veri obiettivi della politica per le aree in svantaggio sono due: aumentare il grado di utilizzo del potenziale produttivo delle aree di entrambi questi obiettivi. La convergenza. dei redditi procapite delle Regioni è un pessimo indicatore
La riduzione del divario del reddito procapite non è necessariamente un segno di maggiore inclusione sociale, perché può celare altri fenomeni, come crescenti ineguaglianze interne alle aree. La convergenza del Pil pro-capite non è un segnale dell’utilizzo pieno del potenziale di sviluppo del territorio, perché il divario fra due aree può chiudersi perché entrambe le aree “corrono verso il basso”. Il Rapporto suggerisce così di cambiare il titolo all’obiettivo attualmente denominato ‘convergenza’.
Il Rapporto pero’ non chiede una diversa allocazione delle risorse tra i territori. Che si mantenga il 75% come soglia, perché esiste una correlazione tra il reddito procapite e la qualità delle istituzioni. Il reddito molto basso è un buon segnale della cattiva qualità delle istituzioni e, se il fine di questa politica è cambiare le istituzioni, il reddito rimane un buon indice. Si potrebbero scegliere altre variabili. Ma non esiste oggi ancora nessun altra misura del benessere della gente che abbia l’immediatezza e il consenso di questa misura. E’ una pessima misura ma è meno peggio di altre, percio’ teniamola.

La politica di coesione viene riproposta per tutte le aree dei 27 Paesi e fuga ogni dubbio circa il fatto che sia  dedicata ai soli nuovi paesi, come ogni tanto viene ventilato?
Il Rapporto dice con chiarezza che le risorse vanno mantenute a tutte le arre dell’UE 27 perché anche nelle aree più prospere ci possono essere elites che stanno fallendo nella propria capacità di cambiare le istituzioni, città che cominciano a declinare di fronte ai cambaimaneti impetuosi del contesto interno, e perchè anche nelle regioni avanzate c’è grande rischio che si producano fenomeni di esclusione sociale. Cio’ detto il riparto attuale è quello giusto e quindi le due politiche per le aree più sviluppate e quelle che necessitano di ulteriore sviluppo non entrano in comptetizione tra loro.

L’ultima domanda sulla crisi economica e il ruolo che puo’ giocare la politica di coesione
Il Rapporto non enfatizza la crisi perché ritiene sbagliata la tendenza a far dipendere l’importanza di una politica da eventi contingenti, e questo è stato uno sbaglio anche con la politica di coesione, dove non è mancata la tentazione di venderla o di orientarla oggi al climate change, ora a problemi del mercato del lavoro. La politica di coesione è una politica che serve all’Europa comunque, perché non esiste al mondo Unione che abbia integrato i mercati e che non abbia uno strumento che assicuri a tutti i cittadini di godere delle opportunità di questa integrazione e di cautelarsi dai suoi rischi. Una politica di coesione è indispensabile, non perché ci sono sfide e contingenti, ma è indispensabile e basta.
Detto cio’ ha la crisi qualche rilevanza per la politica di coesione? Pur non essendo una politica congiunturale, nella crisi la politica di coesione riafferma e rafforza la sua ragion d’essere.
La crisi in corso è in larghissima parte crisi di fiducia dei prestatori di credito nei prenditori di credito, è crisi degli azionisti nei manager, é crisi delle piccole imprese nelle grandi imprese acquirenti, dei lavoratori nei confronti dei datori di lavoro. In particolare ai soggetti che raccoglievano i fondi era stata data briglia troppo sciolta, si era ridotta la possibilità degli azionisti, dei lavoratori, degli “stakeholders”, di mantenere la supervisione sull’operato del management. La crisi denota anche che lo Stato aveva abdicato dalla funzione di monitoraggio e si era affidato al fatto che le scelte delle grandi imprese fossero necessariamente “giuste”. La crisi ha dimostrato la fragilità di questi presupposti.
La politica di cesione è modesta, perché riconosce i grandi limiti dell’azione pubblica e delle basi cognitive dell’azione pubblica e per sopperire a questa debolezza costruisce una rete di rapporti forti che garantisca ai livelli superiori un continuo approvigionamento di conoscenze sia dai livelli locali che dai privati. I partenariati pubblico privati diventano strumento per raccogliere e aggregare consocenze. La politica di coesione ha fatto della raccolta e aggregazione di conoscenze e della costruzione di reti il proprio strumento. Una politica siffatta è particolarmente adatta a combattere la crisi.
Molti temono che per uscire dalla crisi sia necessario un rigurgito di statalismo, che lo Stato centrale sia tentato di riprendere in mano le redini, dopo una fiducia mal riposta, anche con interventi centralisti. Questa preoccupazione è giusta perché se lo Stato lo facesse lo farebbe su basi cognitive fragili, vista la poca conoscenza dei fenomeni. La politica di coesione intesa come la intende il Rapporto offre uno strumento utile a questo scopo perché è un’azione pubblica pervasiva ma al tempo stesso modesta nel riconoscimento dei propri limiti. E basa su questo la propria governance, i propri meccanismi di acquisizione di conoscenza. La politica di coesione è il miglior antidoto tanto a uno sciocco liberismo, che allo statalismo.
Maria Baroni