Politiche urbane, dalla Francia un modello per l'Europa 
Un forte coordinamento a livello centrale si accompagna a interventi di prossimità per garantire uno sviluppo più equilibrato di centri storici e periferie: il modello di governance urbana francese è alla base del concetto di ville durable e rappresenta il miglior esempio europeo di approccio integrato alle tematiche urbane

L’attenzione data dalla Francia alla sostenibilità economica e sociale, oltre che ambientale, come elementi chiave della ville durable et solidaire, promossa durante la propria presidenza di turno, prende spunto da quella politique de la ville che rappresenta la declinazione più particolare delle politiche urbane francesi.
A cavallo fra gli anni Settanta e Ottanta si fa strada la necessità di affrontare le problematiche dei quartieri in difficoltà con un approccio globale, sia sociale che urbanistico. Obiettivo di questa politica è risollevare quelle zone definite “sensibili”, ovvero quei rioni costruiti soprattutto dal dopoguerra fino a metà degli anni Settanta, per rispondere alla crescente domanda di alloggi seguita al boom economico, nei quali si sommano numerosi problemi sociali. Degrado urbano, disoccupazione, maggiore concentrazione di popolazione straniera, dispersione scolastica e delinquenza sono i problemi maggiormente presenti in questi quartieri in crisi che il governo francese ha cercato di risollevare attraverso un’azione combinata, capace di coinvolgere diversi ministeri e tutti i livelli di governo territoriale.
Il primo passo verso un maggiore coordinamento a livello centrale è rappresentato dalla creazione nel 1984 del Comité interministériel de la ville, seguito poi nel 1988 dal Conseil National des villes presieduto sempre dal primo ministro, che dispone della Délégation interministérielle à la Ville per definire iniziative innovative per la promozione dello sviluppo urbano e il loro finanziamento. Quest’organismo, composto da economisti, sociologi, urbanisti ed altri studiosi della materia, ha in seguito assicurato la sinergia fra le agenzie che si occupavano della riqualificazione urbana in Francia, ovvero l’Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) e l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (Acsé).
Nel 1990 viene creato il ministero delle città, che dal 1994 assume una dotazione finanziaria propria. Tale dicastero è oggi denominato du Logement et de la Ville, con competenze spacchettate fra due ministre (rispettivamente Christine Boutin per le politiche di alloggio e Fadela Amara per quelle urbane).

Le zone urbane sensibili
Già nel 1996 si contavano in Francia ben 751 zone urbane sensibili, nelle quali vivono oltre 4,7 milioni di francesi (circa l’8% dell’intera popolazione). Numerose le specificità economiche e sociali di questi quartieri: il tasso di disoccupazione è in media del 22% (contro il 10% a livello nazionale) con picchi di oltre il 44% per quanto riguarda i più giovani, il reddito fiscale annuale di ogni contribuente è del 38,6% inferiore rispetto alla media nazionale mentre il 25% dei residenti di queste zone sensibili sono francesi per acquisizione o stranieri, una percentuale di due volte superiore alla media francese. Ben 1,3 milioni di alloggi popolari sono concentrati in questi quartieri, ovvero circa un terzo dell’intero patrimonio di edilizia sociale transalpino (4,5 milioni di alloggi in totale).
Le famiglie numerose rappresentano il 13% del totale delle famiglie (contro il 5% a livello nazionale) mentre quelle monoparentali sono il 15% (rispetto all’8% della media nazionale): sul piano demografico, il 32% degli abitanti di questi quartieri hanno meno di vent’anni, una percentuale superiore al 25% del resto della Francia metropolitana.
Particolarmente alto è il tasso di insuccesso scolastico per coloro che accedono alla scuola secondaria: 6% contro una media nazionale del 3%.
Le zone urbane sensibili si caratterizzano quindi per un pesante squilibrio fra condizioni di vita e quelle lavorative e per la presenza di un ambiente urbano fortemente degradato che rappresenta il principale terreno in cui realizzare interventi contro l’esclusione sociale e per realizzare i principi di mixité sociale e diversité de l’habitat contenuti nella legge di orientamento per le città del 1991.  
Comprese nel concetto che definisce i quartieri in difficoltà anche le zone di ridinamizzazione urbana e le zone franche urbane. Le prime corrispondono alle zone urbane sensibili che devono affrontare particolari situazioni di disagio economico per combattere le quali godono di misure fiscali specifiche e di esoneri dalle imposte sociali.
Gli indicatori considerati nella definizione di tali zone (numero di abitanti e di residenti sotto i 25 anni, tasso di disoccupazione e di dispersione scolastica) sono gli stessi utilizzati anche per determinare le zone franche urbane, create nel 1996 in quartieri con più di 8500 abitanti con l’obiettivo di sviluppare e diversificare l’attività economica e creare nuova occupazione in favore degli abitanti. Tra le misure previste in favore di questi quartieri scelti per l’acutezza delle difficoltà sociali ed economiche figurano sgravi fiscali per le imprese con più di cinquanta dipendenti che decidono di installarsi in quei territori, impegnandosi a coprire almeno un terzo dell’organico necessario con personale proveniente dal quartiere. Oltre 40mila imprese hanno sfruttato questa opportunità, contribuendo al rilancio delle cento zone franche urbane francesi grazie a sgravi fiscali quantificabile in 500 milioni di euro all’anno.

L’azione integrata e gli strumenti di intervento
Il primo fra gli strumenti lanciati dal governo francese per regolare la concertazione fra i differenti attori coinvolti e realizzare interventi di riqualificazione urbana è il contrat de ville.
Rafforzare la coesione sociale e mobilitare i cittadini attorno a progetti condivisi sono alcuni degli obiettivi realizzati da questi contratti che si sono concentrati soprattutto su siti prioritari individuati a livello locale. Comuni e agglomerazioni sono gli enti predisposti alla gestione di tale strumento che ha favorito la realizzazione su scala urbana e intercomunale di programmi d’azione dedicati alla lotta all’esclusione sociale, alla promozione dell’occupazione e dello sviluppo locale, all’integrazione degli immigrati e al migliore inserimento dei quartieri difficili nelle reti urbane.
I primi contratti, della durata di sette anni, sono stati siglati per il periodo 2000-2006 e contenevano una convenzione quadro nella quale venivano chiariti i settori di intervento dei diversi enti coinvolti e i campi in cui agire (sviluppo sociale e culturale, riqualificazione urbana, sostegno ai quartieri in crisi, interventi di prossimità).
Elemento chiave di questi progetti è la partecipazione dei cittadini, che nell’ambito delle convenzioni territoriali hanno avuto la possibilità di esprimersi sulle priorità del programma d’azione urbano, sull’elaborazione dei progetti oltre che nella fase di verifica della loro realizzazione. All’interno dei contrats de ville è stato anche messo in pratica per la prima volta il concetto di gestione urbana di prossimità, che ha garantito risposte concrete ai bisogni dei residenti diminuendo la distanza fra i decisori politici e i cittadini. Realizzare interventi specifici a partire dalle richieste dei cittadini per riqualificare edifici, garantire la sicurezza e migliorare la partecipazione dei residenti è l’obiettivo di questo principio che ha visto la sua attuazione anche nei progetti più difficili, che si inseriscono nella categoria dei Grands projets de ville e delle Opérations de renouvellement urbaine.
I Grands projets de ville hanno visto la mobilitazione di forti risorse economiche per favorire il reinserimento dei quartieri nel proprio contesto urbano, attraverso il miglioramento delle condizioni di vita degli abitanti e un processo di trasformazione dell’immagine dal quartiere percepita dai propri abitanti. Nuovi servizi pubblici e collettivi, miglioramento dei servizi di trasporto pubblico e riqualificazione degli edifici sono gli interventi concreti realizzati in brevi periodi di tempo per dare subito un segnale di cambiamento ai residenti, a cui sono stati accompagnati progetti di lunga durata.
Le operazioni di riqualificazione urbana si sono concentrati in progetti di dimensioni inferiori rispetto ai precedenti ma che si focalizzano soprattutto sul miglioramento della qualità della vita attraverso il coinvolgimento dei residenti alla dinamica urbana. Buona parte di queste opérations sono concentrate nell’Ile de France, ed in particolare a Parigi, coinvolta in un grande progetto di riqualificazione urbana che ha interessato soprattutto le sue banlieue.

I Contrats urbains de cohésion sociale, distinti dai contratti di città, sono nati da un partenariato fra lo Stato e le collettività locali per realizzare interventi concreti nei campi dello sviluppo economico, dell’educazione, dei diritti di cittadinanza e della salute pubblica. Tali contratti, avviati per il triennio 2007-2009 e rinnovabili solo una volta, riguardano uno specifico progetto di sviluppo per ogni zona individuata. Attualmente circa 2200 quartieri in 935 città sono interessati da 490 contratti per la cui realizzazione sono coinvolti tutti gli attori locali coinvolti nei processi di rafforzamento della coesione sociale (associazioni, imprese, gestori di edilizia popolare).

Il programma nazionale di rinnovamento urbano e le iniziative specifiche
Nel 2003 il ministro alle città Jean-Luis Borloo promuove una legge nella quale lancia il Programme National de rénovation urbaine, che punta a riqualificare un totale di 530 quartieri entro il 2013. Edifici privati e pubblici ma anche alloggi sociali saranno interessati da questi piani di rinnovamenti gestiti dall’Agence nationale pour la  renovation urbaine, creata dalla stessa legge ed incaricata di realizzare tali progetti.
La dotazione finanziaria complessiva di 40 miliardi di euro servirà per ristrutturare gli edifici dei quartieri in crisi, promuovendo i principi della mixité sociale (vale a dire dell’integrazione fra persone di reddito diverso e di provenienza etnica differente), ma anche per creare 250mila nuovi alloggi sociali e provvedere alla riqualificazione del patrimonio abitativo più vecchio. Riqualificare i quartiere grazie a procedure più rapide, accantonando il coordinamento fra i diversi livelli di governo e lasciando interamente spazio a questo nuovo “sportello unico” nazionale, rappresenta una sfida anche nei sistemi di gestione di tali progetti che riguarderanno soltanto le zone urbane sensibili o quelle assimilabili ad esse.  
Due programmi specifici si sono inoltre concentrati su aspetti importanti del recupero sociale dei quartieri. Il programma Reussite educative si è concentrato a partire dal 2005 su bambini e ragazzi fra i 2 e i 16 anni e sulle loro famiglie residenti nelle zone urbane sensibili al fine di creare un ambiente sociale, familiare e culturale favorevole per il proseguimento degli studi. Oltre 109 milioni di euro sono stati investiti soltanto nel 2007 in iniziative locali che puntano a migliorare le strutture educative, culturali e sportive dei quartieri in crisi. Il programma si avvale del supporto di equipe interdisciplinari, composte da insegnanti, psicologi e lavoratori sociali che hanno il compito di occuparsi individualmente delle esigenze dei ragazzi più in difficoltà.
Espoir banlieuex è il nome del progetto lanciato nel febbraio 2008 dal presidente Nicolas Sarkozy per risollevare i quartieri in crisi partendo da un miglioramento della qualità della vita dei residenti.
Collegare i giovani al mondo delle imprese, accompagnarli in specifici percorsi educativi, sviluppare sistemi di trasporto pubblico efficienti, rafforzare la polizia di quartiere e sostenere rinnovamento urbano, coesione e diversità sociale sono gli obiettivi di questo piano che chiama all’azione ben undici ministeri coinvolti direttamente nei cinque pilastri individuati dall’Eliseo (lavoro, educazione, trasporti, sicurezza, finanziamento delle iniziative locali).
Sarkozy ha chiesto ai suoi ministri di dotarsi di un piano d’azione triennale per ridurre lo scarto fra i quartieri in crisi e il resto del paese.

Le agenzie per lo sviluppo urbano e gli organismi di valutazione
Una pluralità di organismi è stata costituita nel corso degli anni per gestire le politiche urbane, dalla fase di progettazione fino alla loro attuazione nei territori.
Oltre all’Agence nationale pour la rénovation urbaine (Anru) di cui abbiamo parlato in precedenza, che valuta anche la qualità dei progetti urbani realizzati con i suoi fondi e la coerenza del progetto col territorio in cui è inserito, l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (Acsè) si occupa invece dei programmi di sviluppo sosciale dedicati agli abitanti delle periferie. Creato nel 2006, questo organismo ha un budget annuale di 500 milioni di euro e si occupa soprattutto di favorire l’integrazione degli immigrati e di predisporre azioni contro le discriminazioni e la dispersione scolastica.
A livello locale, gli Ateliers Santé Ville hanno contribuito a mettere in rete tutti gli attori del settore sanitario, dai servizi municipali fino ai consultori familari. Obiettivo di questa rete èrealizzare progetti di miglioramento dei servizi sanitari secondo le esigenze specifiche dei singoli territori, consentendo a tutti i cittadini (ed in particolar modo ai residenti dlele zone sensibili) di poter accedere a servizi sanitari di qualità.
Una valutazione complessiva dell’efficacia delle politiche urbane realizzate sul territorio nazionale viene assicurata dai rapporti redatti dall’Onzus, l’Observatoire nationale des zones urbaines sensibles nato nel 2003 su impulso della già citata legge Borloo con l’obiettivo di fotografare la situazione dei quartieri in difficoltà.
Tassi di occupazione e sviluppo economico, formazione scolastica, accesso ai servizi sanitari sono alcuni degli indicatori utilizzati dal gruppo di ricercatori, sociologi e statistici per valutare in che modo gli interventi di recupero urbano hanno influito sullo sviluppo dei centri di medie e grandi dimensioni.
 
L’approccio integrato rappresenta così in Francia una realtà ampiamente condivisa ed in uso da tempo, che si realizza attraverso un sistema complesso che cerca di limitare al massimo le sovrapposizioni di competenze tra i vari enti e favorire il più ampio coinvolgimento dei residenti, di coloro che godranno direttamente dei frutti dello sviluppo dei quartieri. Nonostante la frammentazione ancora più forte che in Italia (la Francia conta 20 regioni, 100 dipartimenti e 36mila comuni), le partnership sono regolate da strumenti precisi e solo di recente semplificate con organismi, quali l’Anru, che hanno l’obiettivo di giungere in breve tempo a risultati importanti nel campo della riqualificazione urbana. Il coordinamento fra i ministri che si occupano di tematiche come l’educazione, la sanità, l’occupazione, la famiglia, i trasporti e la sicurezza ha fornito un’efficace sponda dal governo centrale ai vari progetti realizzati sul territorio, unica causa della dinamicità dei contesti urbani transalpini.
(S.d’A)